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一、全國碳市場是加快經濟社會發展全面綠色轉型的重要政策工具
應對氣候變化不是別人要我們做，而是我們自己要做。實現“雙碳”目標，不是別人要我們做，而是我們自己必須要做。無論國際形勢如何變化，中國積極應對氣候變化的行動不會放緩，促進國際合作的努力不會減弱，推動構建人類命運共同體的實踐不會停歇。2025 年是碳達峰碳中和目標提出五周年，中國已建立重點排放單位履行強制減排責任的全國碳排放權交易市場和激勵社會自主減排的全國溫室氣體自愿減排交易市場。經過四年建設運行，全國碳市場已成為加快經濟社會發展全面綠色轉型的重要政策工具。
（一）推進全國碳市場建設是低成本實現碳達峰碳中和的有力舉措
中國的碳達峰不是自然達峰，現階段能源剛性需求強烈，產業發展高碳鎖定，不同地區、不同行業發展階段差異較大。相較于西方發達國家，中國的碳減排任務更重、難度更大，必須堅持政府和市場兩手發力，積極推動有為政府和有效市場相結合，通過更加靈活的政策手段為降碳創造條件。全國碳市場通過精準核算碳排放、科學設置碳排放目標、靈活選擇碳減排手段等方式，以較低成本實現對中國絕大部分碳排放的精準管控。
（二）推進全國碳市場建設是深化生態文明體制改革的重要任務
與發達國家基本解決環境污染問題后轉入強化碳排放控制階段不同，中國生態文明建設同時面臨實現生態環境根本好轉和碳達峰碳中和兩大戰略任務，必須進一步深化生態文明體制改革，著力破解突出矛盾和問題。《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》要求，聚焦構建高水平社會主義市場經濟體制，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，明確提出健全碳市場交易制度、溫室氣體自愿減排交易制度，積極穩妥推進碳達峰碳中和。
（三）推進全國碳市場建設是以高水平保護促進高質量發展的
生動實踐中國式現代化是人與自然和諧共生的現代化，高質量發展和高水平保護是相互融合、彼此支撐、相互成就的關系，沒有綠色低碳就談不上發展的高質量。總體上看，全國碳排放權交易市場首次在全國范圍內壓實了企業層級的減排責任，降低了全社會減排成本，自愿減排交易機制打通了生態產品價值實現渠道，帶動綠色技術創新應用，全國碳市場實現了高質量發展和高水平保護有機結合，推動綠色生產力、新質生產力發展。
二、全國碳市場制度體系建設邁上新臺階
2024 年以來，中國政府加快推動全國碳市場制度體系建設。全國碳排放權交易市場頂層設計進一步完善，全國溫室氣體自愿減排交易市場制度框架初步建成，全國碳市場構建起多層級法規制度體系，為市場發展奠定了堅實基礎。
（一）《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于推進綠色低碳轉型 加強
全國碳市場建設的意見》公開發布為貫徹黨的二十大精神，落實黨的二十屆三中全會關于進一步全面深化改革的決策部署，積極穩妥實現碳達峰碳中和、全面推進美麗中國建設，2025 年8 月，《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于推進綠色低碳轉型 加強全國碳市場建設的意見》（以下簡稱《意見》）公開發布。作為中國碳市場領域首份中央文件，《意見》對全面推進全國碳市場建設作出系統部署，明確了碳市場基本定位、總體要求，制定了2027 年和2030 年全國碳市場的主要目標和重點工作任務，是全國碳市場建設的綱領性文件。在當前復雜嚴峻的國際國內環境下，《意見》對外釋放了清晰穩定的政策信號，不僅彰顯了中國負責任大國形象，也展示了中國堅定不移走綠色低碳發展道路的戰略定力，同時為碳市場下一步開展相關工作提供了政策依據。
專欄一 《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于推進綠色低碳轉型 加強全國碳市場建設的意見》
《意見》堅持問題導向、目標導向，把系統觀念貫穿加強全國碳市場建設工作全過程、各方面，圍繞碳市場建設的重點工作部署改革任務，完善頂層設計，明確制度安排，滿足了碳市場發展的現實需要，體現了統籌發展和減排、整體和局部、長遠目標和短期目標、政府和市場等關系的總體思路。
《意見》要求，堅持穩中求進工作總基調，兼顧綠色低碳轉型和經濟發展需要，堅持碳市場作為控制溫室氣體排放政策工具的基本定位，加快建設全國統一的碳市場，有計劃分步驟擴大實施范圍、擴展參與主體，營造更加公平公開透明的市場環境，推動傳統產業深度轉型，培育發展新質生產力，激發全社會綠色低碳發展內生動力。
《意見》提出，到2027 年，全國碳排放權交易市場基本覆蓋工業領域主要排放行業，全國溫室氣體自愿減排交易市場實現重點領域全覆蓋。到2030 年，基本建成以配額總量控制為基礎、免費和有償分配相結合的全國碳排放權交易市場，建成誠信透明、方法統一、參與廣泛、與國際接軌的全國溫室氣體自愿減排交易市場，形成減排效果明顯、規則體系健全、價格水平合理的碳定價機制。
（二）《碳排放權交易管理暫行條例》正式施行
2024 年1 月，國務院頒布《碳排放權交易管理暫行條例》（以下簡稱《條例》），自2024 年5 月起施行。《條例》是中國應對氣候變化領域的首部專項法規，立足碳達峰碳中和工作需要和全國碳市場發展階段，進一步明確了碳排放權交易的主要環節和各類參與主體法律責任，規定了碳排放數據弄虛作假、未按時足額清繳配額、操縱和擾亂市場等行為的罰則，保障碳市場平穩運行。
生態環境部聯合相關部門持續抓好《條例》貫徹落實。會同司法部出版《碳排放權交易管理暫行條例釋義》，加強對市場主體的政策宣貫和培訓，啟動修訂《碳排放權交易管理辦法（試行）》及配套政策制度。最高人民法院、最高人民檢察院發布《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，將第三方技術服務機構碳排放數據造假行為納入刑事規制范圍；國家金融監督管理總局發布《關于銀行業保險業做好金融“五篇大文章”的指導意見》，提出發展碳排放權、排污權等環境權益抵質押融資；國家稅務總局發布“碳排放權交易等適用增值稅政策的執行口徑”，進一步明確了碳交易的財稅政策。
相關部門協調聯動、形成政策合力，共同規范引導全國碳市場健康有序發展，對相關違法違規行為發揮必要震懾作用。
（三）全國溫室氣體自愿減排交易市場制度框架初步建成
2024 年1 月，全國溫室氣體自愿減排交易市場正式啟動。為建成高標準、高質量、高透明度的自愿減排交易機制，生態環境部聯合相關部門印發實施《溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）》，明確了自愿減排交易市場的總體思路、工作流程和各市場參與主體的權責；發布了造林碳匯、并網光熱發電、并網海上風力發電、紅樹林營造、煤礦低濃度瓦斯和風排瓦斯利用、公路隧道照明系統節能等6 項溫室氣體自愿減排項目方法學，支持造林碳匯、可再生能源、甲烷減排、節能增效等領域減排項目發展；印發了《溫室氣體自愿減排項目審定與減排量核查實施規則》，規范溫室氣體自愿減排項目審定與減排量核查活動；指導編制了《溫室氣體自愿減排項目設計與實施指南》《溫室氣體自愿減排注冊登記規則（試行）》《溫室氣體自愿減排交易和結算規則（試行）》等配套技術文件，為自愿減排項目設計與實施提供技術規范，健全完善市場管理和服務規則。全國溫室氣體自愿減排交易市場制度框架基本搭建完成。
（四）多層級的法規制度體系基本形成
為切實保障全國碳市場健康有序運行，近年來生態環境部印發了《碳排放權交易管理辦法（試行）》和注冊登記、交易、結算等三項規則，陸續發布了2019-2024 各年度企業溫室氣體排放核算和核查技術規范，制定了相應的配額總量設定和分配實施方案等30 余項配套制度文件，共同形成了涵蓋“中央文件+ 行政法規+ 部門規章+ 規范性文件+ 技術規范”的全國碳市場法規制度體系。
三、全國碳排放權交易市場行業覆蓋范圍首次擴大
中國政府高度重視全國碳排放權交易市場擴大行業覆蓋范圍工作。習近平總書記在全國生態環境保護大會上明確指出，要進一步發展碳市場，完善法律法規政策，穩步擴大行業覆蓋范圍。2025 年3 月，在發電行業基礎上，國務院正式批準將鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業納入全國碳排放權交易市場。
（一）新納入行業制度建設基本完成
為貫徹落實黨中央、國務院決策部署，積極穩妥有序將鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業納入全國碳排放權交易市場覆蓋范圍，根據《條例》相關要求，生態環境部發布了《全國碳排放權交易市場覆蓋鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業工作方案》（以下簡稱《工作方案》），明確了擴大行業覆蓋范圍的總體要求和重點工作任務，標志著全國碳排放權交易市場首次擴圍工作進入操作實施階段。此外，生態環境部陸續印發了鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業企業溫室氣體排放核算與報告指南、核查技術指南等6 項技術規范，明確了鋼鐵行業企業層級、燒結和煉鐵工序，水泥行業熟料生產，鋁冶煉行業鋁電解工序等排放核算核查要求。目前，生態環境部正按程序加快推進鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業配額分配方案編制工作。
2025 年4 月，生態環境部印發了《關于做好2025 年全國碳排放權交易市場有關工作的通知》，對2025 年發電、鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業重點排放單位名錄管理、數據質量管理、配額分配與清繳等有關工作要求作出規定。
目前，新納入三個行業的1334 家重點排放單位名錄已公布，碳排放相關數據月度信息化存證全面啟動，企業賬戶開立工作穩步推進。此外，中國民用航空局也積極組織編制民航業碳排放核算核查指南，研究制定民航業參與全國碳市場工作方案，推動將民航業及早納入全國碳排放權交易市場管理。
專欄二 首次擴大行業覆蓋范圍工作總體考慮
為妥善做好《工作方案》編制工作，兩年來生態環境部組織近60 家單位開展深入研究，廣泛聽取有關部門、行業企業、專家、公眾等各方意見，充分借鑒其他國家碳市場、國內碳排放權交易試點市場經驗，按照“邊實施、邊完善”的工作思路，科學謀劃全國碳排放權交易市場擴圍的時間表、路線圖。一是分階段推動企業進入市場。2024-2026 年度為啟動實施階段，以培育市場主體、夯實碳排放管理基礎、完善市場監管為主要目標，讓企業熟悉市場、“體驗”市場，樹立“排碳有成本、減碳有收益”的低碳發展意識；2027 年度以后為深化完善階段，全面提升各方參與市場能力，研究配額總量的逐步適度收緊機制，碳市場功能作用充分發揮。二是合理控制配額盈缺率。考慮到當前經濟社會發展實際以及中國碳排放總量尚未達峰的發展階段，三行業仍將采用基于強度控制的思路分配配額，不對配額總量預設上限，不限制企業生產。2024 年度企業獲得的配額量將與其實際排放量相等，所有企業均無配額缺口，無需支付履約成本。2025 和2026 年度三行業配額整體盈虧平衡，將所有企業配額盈缺率控制在較小范圍，不影響行業發展。2027年度市場進一步成熟后，逐步加大政策力度。三是優化完善統計核算制度。以降低數據質量風險、減少企業工作量為導向，一方面緊盯主要排放源，減少碳排放核算參數數量，簡化碳排放參數的核算方法；另一方面對企業實施分級分類管理，允許數據質量管理基礎薄弱、排放規模小的企業采用缺省值計算。
（二）基礎設施功能不斷完善
根據擴大行業覆蓋范圍工作需要，生態環境部結合鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業特點，組織對全國碳市場管理平臺、全國碳排放權注冊登記系統和交易系統功能進行優化升級，分行業開發市場管理模塊，健全異常數據智能預警、風險識別與交叉核驗、問題線索智能化移交等功能，保障碳排放核算報告核查、配額分配、配額清繳、市場交易等各項工作順利開展。為減輕企業負擔，開發實現了全國碳市場統一開戶功能，大幅簡化開戶程序，將企業開戶時間縮短70% 以上。2025 年2 月以來，生態環境部組織鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業的900 余家企業開展了平臺功能測試，通過“實彈練兵”幫助企業熟悉市場規則。
（三）培訓活動實現市場主體全覆蓋
2024 年以來，組織相關專家、行業協會開展十余場全國碳排放權交易市場擴大行業覆蓋范圍專題培訓，對鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業重點排放單位，第三方核查機構，地方生態環境主管部門等市場主體宣傳解讀全國碳排放權交易市場管理制度，碳排放數據核算、核查規則，工作流程等相關要求，培訓活動實現了市場主體的全覆蓋。
全國碳排放權交易市場首次擴大行業覆蓋范圍后，新增重點排放單位超過1300 家，增加溫室氣體排放總量約30 億噸，覆蓋的二氧化碳排放量占全國總量的比例提高至60% 以上，實現了從過去的三個“單一”向三個“多元”轉變，即由管控單一行業轉變為多行業兼容、由管控單一能源活動排放轉變為兼顧能源活動與工業過程排放、由管控單一的二氧化碳轉變為管控二氧化碳、四氟化碳和六氟化二碳等多種溫室氣體。
四、全國碳排放權交易市場活力進一步提升
2024 年以來，納入全國碳排放權交易市場的重點排放單位有序開展市場交易，交易規模創歷史新高，交易價格反映供需關系，交易主體參與意愿增強，交易產品和方式逐步豐富，市場活力進一步提升。
（一）交易規模創歷史新高
2024 年，全國碳排放權交易市場共運行242 個交易日，碳排放配額日均成交量較上一個履約周期上漲43.55%，全年累計成交量1.89 億噸，其中2024 年第四季度成交量占全年成交量的79%。碳排放配額年度成交金額達到181.14 億元，創2021 年市場啟動上線交易以來年度新高。截至2025年8 月底，全國碳排放權交易市場配額累計成交量6.96 億噸，累計成交額478.26 億元。
（二）交易價格反映供需關系
隨著《條例》正式施行，以及全國碳排放權交易市場擴大行業覆蓋范圍工作穩步推進，企業依法合規參與市場的意識進一步增強，碳排放配額的市場需求得到充分釋放，2024 年交易價格呈上漲趨勢。4 月24 日，綜合價格收盤價首次突破100 元/ 噸，11 月13 日達到全年峰值105.65 元/噸。2024 年第四季度，配額結轉政策對提升配額供給、減輕企業履約壓力等作用初步顯現，綜合價格收盤價總體穩定在97-106 元/ 噸之間，未出現履約周期末碳價快速上漲情況。全國碳排放權交易市場全年綜合價格收盤價在69-106 元/ 噸之間，年底綜合價格收盤價為97.49 元/ 噸，較2021年市場啟動上線交易首日開盤價上漲103.10%，較2023 年底收盤價上漲22.75%，交易價格基本反映了市場供需關系。
與國際其他碳市場相似，全國碳排放權交易市場在履約截止日期后，成交量、成交價出現短期回落。由于2024 年企業履約完成情況較好，2025 年1-2月配額剛性需求減少，市場成交量總體偏低。隨著新年度配額預分配工作陸續開展，市場交易自3 月起逐步回暖，2025 年第二季度成交量、成交額同比分別上漲140%、87%。截至2025 年8 月底，綜合價格收盤價69.30 元/ 噸，在全球碳價普遍下跌的背景下，全國碳排放權交易市場碳價總體保持在合理區間。
（三）交易主體參與意愿增強
2024 年，全國碳排放權交易市場參與交易的重點排放單位共計1471家，較上一個履約周期增加1.38%。2024 年每個交易日均有成交，全年成交筆數同比增長18%。市場供給逐步提升，交易活力穩步釋放，配額惜售現象得到緩解，2024 年賣出配額的重點排放單位數量較上一個履約周期增加
11.24%。
2025 年以來，重點排放單位交易意愿有所增強。截至8 月底，掛牌協議交易的買入和賣出委托總量較去年同比上漲232%。鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業納入全國碳排放權交易市場后，三個行業重點排放單位積極開立交易賬戶，截至2025 年8 月底，新納入行業重點排放單位已開設交易賬戶1277 家。
（四）交易產品和方式逐步豐富
全國碳排放權交易市場的交易產品為配額現貨。2023 年以來，生態環境部對配額按照發放年份進行了標記，每個年份的配額作為獨立交易標的在市場自由流通和交易。截至2025 年8 月底，已發布“碳排放配額19-20”“碳排放配額21”“碳排放配額22”“碳排放配額23”“碳排放配額24”等5 類交易標的，成交量分別為2.87 億噸、4919.46 萬噸、1.94 億噸、1.33 億噸、3227.67 萬噸。
2024 年，全國碳排放權交易市場采用掛牌協議交易和大宗協議交易兩種方式，全年成交量分別為0.37 億噸和1.52 億噸。為進一步豐富全國碳排放權交易市場交易方式，提升市場活力，2025 年7 月，全國碳排放權交易市場啟用單向競價交易方式。首批三場單向競價交易于2025 年7 月16 日順利完成，總成交量13 萬噸，總成交額977.15 萬元，滿足了交易主體多元化交易需求，更好反映市場供需關系。
五、2024 年配額分配和清繳圓滿完成
配額分配與清繳機制是全國碳排放權交易市場的重要基礎管理機制。全國碳排放權交易市場根據強度控制的思路，采用基準線法免費分配配額，不對企業碳排放量設上限，與推動實現“雙碳”目標的節奏和力度保持一致，較好地處理了降碳與發展的關系，配額清繳完成率在全球主要碳市場中保持領先。
（一）配額分配方案進一步優化
2023、2024 年度配額分配方案相較前兩個履約周期，總體保持了政策延續性和穩定性。在此基礎上，結合重點排放單位排放特點，以及全國碳排放權交易市場政策導向和管理需要，對配額分配方案進行了優化調整。一是進一步優化配額分配基準值，為從源頭防范數據質量風險、提升配額分配方法的科學性與合理性，并與新修訂的核算核查指南銜接一致，將基于“供電量”核定配額調整為基于“發電量”核定配額，不再管控外購電力的間接排放，2023 年度同等口徑下配額分配基準值同比下降1%，既保持對企業產生一定減排壓力，又發揮市場的激勵作用，保障市場平穩運行。二是調整配額分配修正系數，取消機組供熱量修正系數和冷卻方式修正系數，通過優化調整基準值直接實現對熱電聯產機組供熱的合理激勵，并將調峰修正系數的補償負荷率上限調整為65%，更精準鼓勵承擔調峰任務的機組。三是引入配額結轉政策，明確規定有配額盈余企業需要在2024 年至2025 年間將2019-2024 年度盈余配額賣出一定比例后，才能將剩余部分結轉為2025 年度配額繼續使用，既有效解決企業惜售配額、市場交易不活躍、配額缺口企業履約壓力較大等問題，同時為企業留足時間制定交易計劃，避免短期內扎堆交易，導致碳價異常波動。
（二）配額盈虧基本平衡、略有缺口
全國碳排放權交易市場按照全行業配額盈虧基本平衡、略有缺口的原則設計，在推動企業減排的同時，不給企業造成較高的履約壓力。2023 年度配額發放量為52.15 億噸，經核查的實際排放量（應清繳配額量）合計52.44億噸，缺口總量為0.29 億噸，占應清繳總量的0.55%，符合政策預期目標。18 個地區的58 家重點排放單位使用647.27 萬噸國家核證自愿減排量用于配額清繳抵銷，較第二個履約周期增長74.12%。此外，部分企業還使用2022、2021、2019-2020 等過往年度配額進行配額清繳。
（三）配額清繳制度不斷健全
一是優化履約時間安排。改變前兩個履約周期兩年一履約方式，將2023和2024 兩個年度的履約截止時間分別定為2024 年底和2025 年底，實現一年一履約，有效緩解交易“扎堆”問題。二是全面壓實履約責任。對存在明顯履約風險或未足額清繳上一履約周期配額的重點排放單位，由省級生態環境主管部門委托全國碳排放權注冊登記機構對重點排放單位進行強制履約，完成當年履約后剩余部分配額發放至重點排放單位賬戶。三是繼續開展履約幫扶。地方各級生態環境主管部門全面推動企業盡快啟動履約程序，引導存在配額缺口的企業抓緊制定購買計劃，幫助履約困難企業研究完善履約方案。
針對有意愿履約但因銀行賬戶凍結等客觀原因無法購買配額的情況，由其他企業提供配額，協助企業暢通履約渠道完成配額清繳履約。四是建立履約風險動態監管機制。密切跟蹤企業交易活動，依托全國碳排放權注冊登記系統，結合全國碳排放權注冊登記系統現有持倉、資金余額及履約量等數據，定期向省級生態環境主管部門推送轄區內重點排放單位履約風險情況，切實防范履約風險。
截至2024 年底，2023 年度配額清繳完成率為99.98%，較第二個履約周期進一步提升，創歷史新高。其中，全國共有28 個省級地區100% 完成履約工作，較前兩個履約周期明顯增加，僅4 家重點排放單位未按時足額履約。對于未按時足額清繳配額的重點排放單位，各地生態環境主管部門已按照《條例》依法依規予以處理。
六、全國溫室氣體自愿減排交易市場穩步發展
全國溫室氣體自愿減排交易市場是繼全國碳排放權交易市場后，中國推出的又一個助力實現“雙碳”目標的重要政策工具。全國溫室氣體自愿減排交易市場致力于提供國際認可的高質量碳信用，拓展了生態產品價值實現渠道。
（一）管理制度進一步優化完善
全國溫室氣體自愿減排交易市場運行一年以來，從“管理制度- 技術方法-基礎設施”三個維度初步完成體系框架構建，涵蓋審定與核查、注冊登記、交易等全業務流程。在此基礎上，自愿減排項目和減排量管理制度不斷優化完善，項目審定、減排量核查按照完整性、規范性審核要求進一步規范，明確現階段市場交易主體和交易方式，規范交易收費行為。
國家市場監督管理總局發布能源產業、林業和其他碳匯類型領域首批5家審定與核查機構名單，開展第二批審定與核查機構資質審批工作，發布《溫室氣體審定與核查機構要求》認可行業標準，中國認證認可協會推進溫室氣體自愿減排項目核查員注冊，市場主體要素進一步完善。全國溫室氣體自愿減排交易市場注冊與登記、審定與核查、交易等全鏈條制度基本構建完成。
（二）方法學評估遴選持續開展
溫室氣體自愿減排項目方法學是指導自愿減排項目設計、實施、審定和減排量核查的重要依據，對自愿減排項目的基準線識別、額外性論證、減排量核算和監測計劃制定等作了規定。為高質量建設全國溫室氣體自愿減排交易市場，鼓勵全社會廣泛深入參與溫室氣體減排行動，生態環境部加大溫室氣體自愿減排項目方法學建議評估遴選工作力度，向社會公開征集溫室氣體自愿減排項目方法學建議。自然資源部積極推進生態系統碳匯參與溫室氣體自愿減排交易，指導編制部分碳匯方法學。
2024 年以來，在已經發布的首批4 項方法學基礎上，進一步拓寬支持領域。2024 年12 月發布了煤礦低濃度瓦斯和風排瓦斯利用、公路隧道照明系統節能等第二批2 項方法學。2025 年8 月，生態環境部就純農林生物質并網發電、熱電聯產，海上油田伴生氣回收利用，陸上氣田試氣放噴氣回收利用，陸上油田低氣量伴生氣回收利用等4 項方法學公開征求意見，充分調動更廣泛行業企業參與碳減排行動，更好發揮自愿減排交易市場功能。
專欄三 溫室氣體自愿減排項目方法學公開征集要求
生態環境部結合中國應對氣候變化工作需求，常態化開展方法學建議征集和評估遴選工作。生態環境部鼓勵全社會力量共同投入市場建設，廣開門路汲取各行各業人才智慧，在全國溫室氣體自愿減排注冊登記系統及信息平臺開設并長期開放“方法學征集”窗口，具備方法學編制技術條件的項目業主、行業協會以及科研機構、高等院校等均可提出方法學建議。提出的方法學建議應符合《溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）》要求，符合國家相關產業政策要求，體現綠色低碳技術發展趨勢，有利于保護生態環境，有利于推動實現碳達峰碳中和目標，能夠避免、減少溫室氣體排放或者實現溫室氣體的清除。所建議方法學及額外性論證要求應當清晰、可操作、便于審定與核查，并確保案例項目產生的減排量真實、準確、保守。鼓勵對減排效果明顯、社會期待高、數據質量可靠、社會和生態效益兼具、可以有效監管的行業和領域提出方法學建議，其額外性可免予論證或簡化論證。不能對現有法律法規等規定有強制溫室氣體減排義務的行業和領域提出方法學建議。提出的方法學建議可以是新的方法學，也可以是生態環境部已發布方法學的修訂。
（三）自愿減排項目和減排量登記工作扎實推進
2024 年8 月，全國溫室氣體自愿減排注冊登記系統正式受理項目和減排量登記申請，按照完整性、規范性要求，對項目設計文件、項目審定報告、減排量核算報告、減排量核查報告等申請材料進行嚴格審核。截至2025 年8月底，累計已完成公示項目106 個，其中29 個項目完成登記；累計完成開戶5975 家，涵蓋項目業主、重點排放單位、金融機構等法人組織。2025 年3 月，來自江蘇、甘肅等地的7 個并網海上風力發電和2 個并網光熱發電項目的首批核證自愿減排量完成登記，9 個項目共登記核證自愿減排量948 萬噸，預計將在未來10 年內實現溫室氣體減排約3600 萬噸。2025 年8 月，第二批322 萬噸核證自愿減排量、首個造林碳匯項目完成登記。
（四）自愿減排交易有序開展
2025 年3 月，首批新登記的核證自愿減排量在全國溫室氣體自愿減排交易系統開展交易，當日成交量74.88 萬噸，成交額6024.18 萬元，均價為80.45 元/ 噸。截至2025 年8 月底，全國溫室氣體自愿減排交易市場累計成交量270.61 萬噸，成交額2.29 億元，成交均價屢次超過100 元/ 噸；參與交易的市場主體共90 家，其中項目業主參與交易的交易量占市場交易總量的71%，為碳減排項目和技術創新發展提供了額外減排收益。
專欄四 核證自愿減排量交易為項目業主
創造減排效益核證自愿減排量交易收益能夠提供額外的資金，鼓勵企業持續投資降碳效果好但收益情況欠佳的項目，更好地滿足技術不斷迭代和規模化應用，進而降低全行業全社會的減排成本。國家能源集團在江蘇東臺的海上風電項目是首批完成核證自愿減排量登記的項目之一，共獲批了85.7 萬噸減排量，按照每噸80元的價格，預計在市場上總共可以獲得近7000 萬元的收益。據企業介紹，通過參與首批溫室氣體自愿減排交易，該集團新能源海上風電項目一度電可以增加3.9 分錢的額外收益。
七、全國碳市場數據質量管理持續加強
全國碳市場啟動運行以來，碳排放核算核查方法不斷優化，監管機制不斷健全，日常監管、大數據篩查、監督幫扶和飛行檢查多措并舉，能力建設持續加強，溫室氣體自愿減排項目和減排量數據質量日益完善，數據質量能夠滿足碳市場工作需要。
（一）碳排放核算核查技術規范體系不斷健全
生態環境部以消除監管盲點，提升科學性、合理性和適用性為導向，在充分考慮發電、鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業碳排放機理特征的基礎上，堅持化繁為簡、抓大放小，合理縮短核算技術鏈條，精簡發電行業碳排放核算公式，減少鋼鐵、水泥和鋁冶煉行業碳排放核算參數。其中，發電行業碳排放核算公式從27 個減少至12 個，鋼鐵行業僅保留含碳產品輸出量、粗鋼產量等9類關鍵參數，水泥行業核算參數由15 個精簡至熟料產量、非碳酸鹽替代原料消耗量等4 個，鋁冶煉行業核算參數由11 個減少至陽極消耗量和鋁液產量等2 個，既切實減輕企業數據填報負擔，又提升了碳排放精細化管理水平。分行業出臺核查技術指南，明確核查的規范流程和必查內容，統一核查尺度和任務邊界，并提供交叉驗證、合理閾值范圍等校驗方法，進一步提高了核查指南操作性。
（二）碳排放數據日常監管作用充分發揮
依托全國碳市場管理平臺，組織開展發電行業月度信息化存證工作，建立“國家- 省- 市”三級聯審監管機制，2024 年共審核發電行業數據300 多萬條，對抽查到的有關問題線索及時向地方移送。2024 年度企業碳排放報告省、市兩級審核發現問題數量相較上一年度減少約30%，企業排放報告的核查不符合項數量同比降低約24%，排放報告質量穩步提高。
（三）企業碳排放管理服務指導持續開展
2024 年，生態環境部在充分借鑒過往監督幫扶工作實踐經驗的基礎上，會同國家市場監督管理總局、國務院國有資產監督管理委員會跨省抽調專家和執法骨干，對部分重點排放單位開展碳排放數據質量管理監督幫扶，督促企業對監督幫扶中發現的問題進行整改完善，截至2024 年底基本完成發現問題整改。此外，為掌握企業碳排放真實情況，提高監管效率和針對性，還組織由相關專家、執法骨干及專業技術人員構成的檢查小組對綜合指標異常、日常監管中督辦整改不力等典型問題開展5 次飛行檢查，持續推動企業碳排放數據質量提升。
（四）項目和減排量數據質量管理日益完善
中國政府在充分借鑒國際經驗的基礎上，立足中國國情加強自愿減排項目和減排量數據質量管理。在項目和減排量登記過程中，注重市場主體作用，強化誠信管理，落實項目業主、審定與核查機構的“雙承諾”制度，按照“能公開、盡公開”的原則，要求市場主體及時、準確地披露信息，實行充分的信息公開，接受社會監督，有效提升項目質量。在監管流程上，強調事中事后監管，制定項目和減排量登記材料完整性、規范性審核要點清單，依據審核清單，對項目、減排量申請材料進行嚴格的初審、復審與復核。充分利用大數據、物聯網等信息化智能化手段，確保數據可測量、可核查、可追溯。同時，明確省、市兩級地方主管部門監管責任，推動地方加強對溫室氣體自愿減排項目的監管，多管齊下提升監管效能。在能力建設上，為市場參與主體提升數據質量提供明確的技術指引，組織支撐機構面向有關項目業主、審定與核查機構進行面對面技術幫扶，提升從業人員業務能力。
八、全國碳市場數智化基礎設施優化完善
全國碳市場建成全國碳市場信息網及公眾號、全國碳市場管理平臺、全國碳排放權注冊登記系統和交易系統等基礎設施，實現了全業務管理環節在線化、全流程數據集中化、綜合決策科學化。
（一）全國碳市場信息網及公眾號建成運行
全國碳市場信息網及公眾號是中國碳市場體系的重要信息發布平臺，旨在為市場參與者、研究機構及公眾提供權威的碳排放權交易數據及政策動態。
2024 年以來，全國碳市場信息網持續優化，新增交易實況板塊，實時展示全國碳排放權交易市場和全國溫室氣體自愿減排交易市場交易動態，持續發布碳市場新聞動態。截至2025 年8 月底，全國碳市場信息網網站總計發布文章855 篇，訪問量接近237 萬人次；微信公眾號總計發布文章780 篇，分享5.2 萬余次，關注人數達到1.92 萬人，訪問量達到64 萬人次。
（二）全國碳市場管理平臺不斷完善
圍繞重點排放單位、主管部門、社會公眾等涉碳主體，年度排放報告、碳排放數據核查等業務環節，建成覆蓋全主體、涵蓋全業務、貫通全流程的全國碳市場管理平臺，支撐碳市場平穩有序運行。應用新一代數智技術，構建事前規范化填報、事中智能化預警、事后清單化檢查的核算、報告和核查全過程數字化管理閉環。搭建智能校核模型，內置理論極值、閾值、標準值、邏輯校驗等4 大類100 余個校驗規則，通過全參數智核支撐數據質量實時研判。基于知識圖譜技術構建排放、核查、交易、履約等業務數據邏輯關聯鏈條，通過參數間數據傳遞路徑支撐異常數據精準定位。利用人工智能技術服務主管部門智能搜索碳市場相關信息，提升管理人員和企業從業人員能力。統一公開重點排放單位名錄、第三方技術服務機構評價以及履約完成情況等相關信息，支撐數據質量公開監督，推動全國碳市場數據質量顯著改善、數智化管理能力大幅提升。
（三）全國碳排放權注冊登記系統和交易系統持續優化
全國碳排放權注冊登記系統和交易系統為重點排放單位提供碳排放權交易產品登記、交易結算等服務，組織開展碳排放權集中統一交易。2024 年以來，全國碳排放權注冊登記系統和交易系統穩步推進系統運維和安全保障，建成北京災備中心，確保設施平臺穩定運行、核心數據實時同步，開展等保測評、滲透測試、攻防演練、漏掃修復、日常巡檢，筑牢系統安全防線，與全國碳市場管理平臺進一步加強數據共享，研究制定履約風險防控工作機制及系統相關數據接口對接方案。截至2025 年8 月底，全國碳排放權注冊登記系統圍繞完善配額試算功能、建立快速響應機制等完成20 次系統升級；全國碳排放權交易系統就單向競價交易方式、強化交易管理等累計優化功能198 項。兩系統累計受理重點排放單位名錄、登記及交易賬戶信息變更3300 余起，為市場主體提供業務咨詢超3.2 萬次。
（四）全國溫室氣體自愿減排注冊登記系統和交易系統平穩運行
全國溫室氣體自愿減排注冊登記系統和交易系統為市場主體提供自愿減排項目、減排量的登記和注銷，組織開展核證自愿減排量集中統一交易。兩系統持續開展日常運維，提升系統安全運行保障能力，確保系統穩定運行。
截至2025 年8 月底，完成多輪次系統測試和功能升級，為項目業主申請項目和減排量登記、開展交易提供支持。積極做好咨詢答疑工作，通過全國碳市場信息網部署上線各類市場信息。與國家綠證核發交易系統實現信息共享，及時跟進相關可再生能源項目建設運行情況。
九、全國碳市場國際合作不斷深化
中國政府高度重視全國碳市場國際合作。圍繞碳市場制度設計、市場監管、能力建設等方面工作，中國通過開展雙多邊交流對話、實施國際合作項目、參與國際談判等方式，與相關國家、國際組織開展形式多樣的交流合作，充分借鑒國際先進經驗，同時為全球碳市場機制創新貢獻中國智慧。
（一）雙多邊交流對話不斷加強
積極開展高層氣候外交，2024 年6 月和2025 年7 月分別成功舉行第五次和第六次中歐環境與氣候高層對話，強化中歐綠色伙伴關系，中歐雙方簽署了新一期《關于加強中歐碳排放權交易市場合作的諒解備忘錄》，為雙方后續長期的合作再次明確了方向。發起建立“基礎四國”部長級會議和氣候行動部長級會議等多邊磋商機制，為共同推動發展中國家積極應對氣候變化、建設碳定價機制發揮重要作用。
舉辦“中國碳市場大會2024·武漢”，相關國家、國際機構代表，國務院有關部門代表，各省級生態環境主管部門有關負責同志，國內外相關企業、金融機構、專家學者代表等390 余人參會，分享各國碳市場實踐經驗與前沿理念。舉辦2025 年全國低碳日“國際自愿碳市場對話”活動，來自英國、日本、泰國、新加坡、馬來西亞等國家相關機構代表，圍繞全球自愿碳市場發展新趨勢與中國參與路徑展開深入探討。
此外，2024 年以來中國政府組織赴歐盟、英國、挪威、瑞士、新西蘭、澳大利亞、日本、美國等多個國家交流訪問，了解各國碳市場和碳定價機制建設最新進展，學習先進經驗和成熟做法。英國、越南、土耳其、巴西等國代表到訪中國就制度設計、數據質量管理等碳市場建設中的關鍵問題作交流。
專欄五 為發展中國家提升碳市場建設能力提供支持
中國在做好全國碳市場建設工作的同時，積極開展應對氣候變化南南合作，2024 年7 月舉辦中國碳市場建設進展與全球碳市場合作研討班，圍繞全球碳市場進展及全球自愿碳市場發展動向，以及中國碳市場建設思路和進展、碳市場交易平臺運營、中國自愿減排市場等相關內容對來自古巴、柬埔寨、馬來西亞、約旦、尼日利亞、伊朗等15 個國家的28 名政府官員、專家學者和技術人員進行培訓。
（二）國際合作項目持續推進
中國政府積極推動與相關國家和國際組織開展國際合作項目，2024 年以來組織或參加各類國際研討會10 余次。2014 年至今，中國與歐盟在碳市場領域實施了“中歐碳市場能力建設項目”“中歐碳市場對話與合作項目”，就碳市場核算核查、配額分配、交易監管等問題開展研究，培育了一批碳市場專業技術人才，取得了較好合作成效。2019 年以來，與挪威政府共同推進“中挪碳排放交易體系項目”，組織相關單位開展制度設計、市場監管等政策研究，定期向雙方政府報告研究成果和項目進展情況，每年舉辦至少一次正式會議，為中國碳市場建設提供了有力支撐。2012 年，中國成為世界銀行“市場伙伴準備基金”（PMR）成員國，通過PMR 項目開展碳市場前瞻性研究，并多次派員參加國際培訓，向發展中國家分享中國碳市場建設經驗，2024 年雙方在此基礎上啟動“市場伙伴實施基金”項目，圍繞全國碳市場建設的關鍵問題開展聯合研究，推動碳市場功能完善和與國際接軌。
（三）國際談判貢獻中國智慧
在《聯合國氣候變化框架公約》第29 次締約方大會（COP29）上，廣做各方工作，持續溝通協調，積極推動《巴黎協定》第六條市場機制與非市場機制框架實施細則談判工作，健全《巴黎協定》下跨境碳交易活動實施框架和技術規范，推動《巴黎協定》下市場機制全面實施。根據《巴黎協定》相關安排和要求，研究制定符合國情、具有中國特色的跨境碳交易管理辦法，規范清潔發展機制等其他自愿減排機制向第六條減排量轉化的管理要求，探索通過跨境碳交易更好推動完成中國碳減排國際承諾，為廣大發展中國家碳減排提供支持。
習近平主席在2025 年4 月舉行的氣候和公正轉型領導人峰會上明確指出：“《聯合國氣候變化框架公約》及其《巴黎協定》，是國際氣候合作的基本法律遵循。要秉持法治精神，重信守諾，錨定綠色低碳發展，通過多邊治理共同應對氣候危機。”中國始終認為應堅持公平、共同但有區別的責任和各自能力等國際社會早已達成共識的原則，拒絕以氣候議題為借口采取不符合國際法的單邊、懲罰性和歧視性的保護主義措施。
十、全國碳市場發展成效持續顯現
2021 年7 月和2024 年1 月，全國碳排放權交易市場和全國溫室氣體自愿減排交易市場先后開市。在各方的共同努力下，全國碳市場運行平穩有序，制度體系不斷健全，市場活力進一步提升，重點排放單位碳減排意識持續加強，配額清繳完成情況全面趨好，各類經營主體踴躍參與，自愿開發和實施減排項目，碳市場功能不斷顯現。
（一）市場激勵約束作用持續發揮
通過市場機制激勵先進、約束落后作用，企業“排碳有成本、減碳有收益”的低碳發展意識不斷增強，碳排放管控能力顯著提升。目前發電行業重點排放單位全部建立了碳排放管理內部控制制度，將碳資產管理納入日常生產經營活動，四年來通過低碳技術改造、生產流程優化等措施共有564 家發電行業重點排放單位實現了配額扭虧為盈，盈余配額總量5825 萬噸，按照全國碳排放權交易市場啟動上線交易以來平均收盤價68.72 元/ 噸（截至2025 年8 月底）計，企業盈余配額約合40 億元，全國碳排放權交易市場推動減排的同時，為企業創造了減排收益。
專欄六 中央企業不斷強化企業碳資產管理
2024 年以來，國務院國有資產監督管理委員會指導推動中央企業積極參與全國碳市場建設，把碳排放權交易作為推動企業綠色低碳轉型升級的重要手段，逐步強化企業碳資產管理能力建設，督促有關企業如期完成配額清繳。據統計，所有納入配額管理的中央企業連續3 個履約周期100% 履約，72 戶中央企業所屬單位使用自愿減排量抵銷配額清繳，優化自身碳資產結構，促進市場多元化發展。
（二）推動行業加快綠色低碳轉型
相較于強制性的限產限排，全國碳排放權交易市場為企業減排提供了更大的靈活性和自主性，更有利于促進行業低成本減排。通過政策激勵引導能源結構低碳化轉型，在保障電力行業快速發展、能源供給安全的前提下，2024 年全國電力碳排放強度（單位發電量的二氧化碳排放量）相比2018 年下降10.8%。大型機組發電占比持續上升，600MW 以上發電機組發電量占火力總發電量的比例從2020 年的48% 上升至2024 年的53.8%。全國溫室氣體自愿減排交易市場支持領域不斷豐富，全民參與減排能力和低碳意識顯著提升，推動低碳零碳負碳技術更好發展，實現了“綠水青山”向“金山銀山”的轉化。
專欄七 碳市場推動發電企業綠色低碳技術創新
全國碳排放權交易市場壓實企業碳減排主體責任，充分發揮促進電力行業清潔低碳轉型方面的引導作用，推動企業以技術創新的方式切實降低碳排放強度。2021 年，華能集團伊敏煤電公司開工建設了國內高寒地區供熱距離最長的供暖工程，工程正式投運后，替代了以往眾多的散燒鍋爐，加上低參數電廠余熱利用、大溫差輸送、多級中繼循環泵聯動等技術的實施，提高了能源利用效率，碳排放總量兩年累計減少97.95 萬噸。大唐集團秦嶺電廠通過節能降碳和深度調峰改造，近幾年累計實現51 萬噸碳配額盈余。中國碳市場的創新發展，正以更高效率、更低成本激勵市場主體進行綠色低碳技術創新，為新質生產力發展提供不竭動力。
（三）碳定價基礎性作用逐步顯現
碳排放配額和核證自愿減排量的資產屬性日益得到社會認可，應用場景不斷豐富。全國碳排放權交易市場的價格發現功能以及碳排放配額的預期收益正逐步成為企業制定減排策略的重要依據，為金融支持綠色低碳發展提供了價格信號，中國人民銀行、國家金融監督管理總局、中國證券監督管理委員會等金融主管部門積極引導金融支持碳市場建設，全國碳排放權交易市場的價格走勢對地方試點碳市場的價格“風向標”作用逐步顯現。全國溫室氣體自愿減排交易市場通過價格發現功能，更好地引導資金投入生態系統碳匯、可再生能源、甲烷減排、節能增效等領域綠色低碳產業，激勵更多行業企業參與減排行動。
（四）碳排放統計核算能力持續增強
自全國碳排放權交易市場啟動以來，中國政府將數據質量管理作為市場建設的基礎性工作常抓不懈。經過不懈努力，重點排放單位碳排放統計核算能力快速提升，人才隊伍建設不斷增強，組建形成專門技術支撐團隊全面落實各項數據質量管理工作。目前，全國碳排放權交易市場碳排放核算的規范性、準確性和時效性得到大幅優化，滿足了市場平穩運行需要，碳市場數據也為制定發布年度電力排放因子、區域電網基準線排放因子，建立完善碳足跡管理體系等提供了關鍵數據支撐。
（五）第三方市場相關產業規范發展
全國碳排放權交易市場擴大行業覆蓋范圍和全國溫室氣體自愿減排交易市場啟動，進一步推動和規范了碳服務市場的多元化發展。2022-2024 年，全國碳市場共培育139 家核查機構，培養4500 余名技術人員，其中2024 年共有50 余家咨詢機構、450 余家檢驗檢測機構、近100 家核查機構為重點排放單位提供年度排放報告編制、煤質檢驗檢測、年度排放報告核查等服務。5 家機構獲得溫室氣體自愿減排項目審定與減排量核查機構資質。
專欄八 不斷提升碳排放管理人員能力水平
人力資源和社會保障部圍繞“雙碳”等綠色低碳領域，支持舉辦綠色化轉型、碳達峰碳中和等主題高級研修活動，將碳排放管理員正式列入中國職業大典，進入國家職業序列。2024 年，由中國電力企業聯合會和中國就業培訓技術指導中心聯合主辦的第十五屆全國電力行業職業技能競賽（碳排放管理員L）決賽在山東成功舉辦，這是碳排放管理專業首次國家級競賽，將電力企業在全國碳市場中的監測、核算、交易、履約等工作場景融入技能競賽項目，讓電力行業碳排放管理人才在實戰中精進技能、提升水平。中國華電以碳排放管理員專業培訓能力評價為核心抓手，圍繞全國碳市場建設構建多層次人才培育體系，按照《碳排放管理員國家職業技能標準》連續三年開展碳排放管理員培訓評價，實現了所屬重點排放單位碳排放管理員高級工持證率100% 全覆蓋。
（六）國際影響力不斷提升
隨著全國碳排放權交易市場逐步納入鋼鐵、水泥、鋁冶煉等高耗能行業，全國溫室氣體自愿減排交易市場支持更多領域的低碳項目參與自愿減排交易機制，全國碳市場價格信號對全球碳價水平和碳交易機制成效的影響力持續增強。中國在碳排放權交易市場機制方面的探索，如基于強度控制的配額分配思路，與中國“雙碳”目標所處階段的任務要求保持一致，在溫室氣體自愿減排交易機制方面的實踐，如運用監測數據聯網等信息化手段、強化事中事后監管機制，充分體現高誠信、高質量碳信用的政策理念，得到國際社會的高度認可，為廣大發展中國家和新興經濟體建設和完善碳市場提供了經驗借鑒，巴西、印尼、越南等國與中國就碳市場建設開展對話交流。
展 望
當前，世界百年變局加速演進，多邊主義和單邊主義激烈博弈，全球治理體系正經歷深刻調整。綠色轉型是全球發展大方向，是解決氣候變化問題的根本之策，中國以電動汽車、鋰電池、光伏產品等為代表的優質產能為世界綠色發展和應對氣候變化提供了重要助力。
碳市場是中國實施積極應對氣候變化國家戰略和推動實現碳達峰碳中和目標的重要政策工具，也是碳定價機制的主體形式。下一步，中國政府將堅持碳市場作為控制溫室氣體排放政策工具的基本定位，持續完善全國碳市場相關政策配套制度，分階段、有步驟擴大碳排放權交易市場覆蓋行業范圍和溫室氣體自愿減排交易市場支持領域，不斷豐富全國碳市場交易品種、交易主體、交易方式，營造更加公平公開透明的市場環境，努力實現碳排放資源配置效率最優化和效益最大化。
中國還將進一步深化多領域多渠道氣候務實合作，加強與相關國家、地區和國際組織在碳市場領域技術、方法、標準等方面的互認，推動基于自愿減排交易的雙邊和多邊合作，加快建成更加有效、更有活力、更具國際影響力的碳市場。